行政非诉执行检察监督的难点及对策

  行政非诉执行检察监督的难点及对策

  □朱秋敏 罗芳兴

  近年来,中国法治建设蓬勃发展,全面依法治国深入推进,行政非诉执行工作取得了很大的进步。然而,由于种种客观原因,我国的行政检察监督制度在理论和实践上还存在一些缺陷,行政检察监督相关立法过于原则,缺乏具体的可操作性的规定,使得各地开展的检察监督不规范、不统一,在办案过程中采取的监督方式不一,导致检察监督的效果差异较大。因此,加强行政非诉执行检察监督显得尤为重要。

  一、行政非诉执行的概念及现状

  (一)行政非诉执行的概念

  行政非诉执行,是指行政机关作出具体行政行为后,公民、法人或者其他组织在法定期限内既不提起行政诉讼或者行政复议,又不履行已经生效的行政决定所确定的义务时,行政机关或者行政裁决行为确定的权利人向人民法院提出执行申请,由人民法院采取强制措施,使具体行政行为的内容得以实现的制度。

  (二)行政非诉执行的现状及存在的问题

  1990年,我国行政诉讼法颁布实施,无权实施强制执行的行政机关只能向法院提出申请才能强制执行。由于当时缺乏对行政审查的规范性描述,大部分案件都没有进行合法性审查。2012年,行政强制法颁布实施,行政非诉执行制度进一步规范化。我国行政非诉执行经历了近30年的发展,虽然在理论与实践方面都得到了很大的完善,但是由于该制度仍不够完善,当前我国的行政非诉执行仍然存在一些问题。

  一是人民法院审查标准界限模糊。行政强制法第五十八条规定,符合该条三种情形中任何一种的,人民法院可以裁定不予执行。这三种情形作为人民法院对申请执行具体行政行为合法性审查的衡量标准,对于“明显”的定义如何判定、如何审查,未作细化解释,规定不够明晰,直接导致在具体司法实践中操作性不强,各院在审查时只能自行把握,审查标准可严可宽,随意性大,使得不同法院对同类案件裁定结果存在差异。

  二是人民法院行政非诉执行案件审查方式有局限。根据行政强制法第五十七条和五十八条的规定,人民法院进行审查时采取“书面审查为原则,实质审查为例外”的方式,人民法院对行政机关申请强制执行的案件通常采用书面的、形式上的审查而不进行实质审查,审查标准定位于“只要该申请形式规范完整而无大的瑕疵和明显的违法之处就应裁定执行,不需法院就具体行政行为实质上是否合法进行审核判断”,缺少行政相对人的质证环节,其公正性难以保障,不利于行政相对人合法权益的保护。

  三是被执行人救济途径相对缺失。现行的法律法规仅规定被执行人享有对行政行为提起行政诉讼和申请行政复议的权利,而对于进入强制执行程序后的救济途径缺失,这对保障行政相对人的合法权益不利。

  四是行政非诉案件执行期限长,执结率低。现行的法律法规对行政非诉执行的实施程序没有详细的规定,而行政机关申请执行其具体行政行为的案件,由于受多方面因素影响,有些案件的情况比较复杂,例如房屋征收补偿、涉及土地违法需要拆除的强制执行等常见社会敏感案件,经常由于执行难度较大、法院执行起来难以把握、执行成功率较低而引发社会矛盾。

  二、行政非诉执行检察监督的法律依据和面临的难点问题

  (一)行政非诉执行检察监督的法律依据

  宪法和人民检察院组织法均将人民检察院的性质定位为国家的法律监督机关。人民检察院组织法第二十条规定人民检察院享有八项职权,其中四项法律监督职权中,有两项包含行政非诉执行检察监督,即对诉讼活动的法律监督和对判决、裁定等生效法律文书执行的法律监督。新修订的行政诉讼法明确规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”以上法律法规均为行政非诉执行监督提供了法律依据。

  (二)行政非诉执行检察监督面临的难点问题

  一是行政非诉执行相关法律法规缺失。行政诉讼法规定:“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”这一规定明确了非诉行政强制执行适用的情形,但规定较为原则,缺乏可操作性。宪法明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家和法律监督机关。”这是作为国家的根本大法对检察机关的明确定位。但对于监督中发现的违法行政行为该如何处理鲜有规定,行政非诉执行制度本身法律规定的不具体,缺乏具体的可操作性的规定,使得各地开展的检察监督不规范、不统一,在办案过程中采取的监督方式不一,监督的效果差异较大。

  二是行政非诉执行检察监督方式的刚性不足。目前,检察机关在办理行政非诉执行监督案件中主要采用的是提出书面检察建议的方式,但法院对检察建议的认可度并不高,往往长期没有得到回复。多数检察建议缺乏刚性后盾,直接影响检察监督的力度和效果。

  三是行政非诉执行监督的案件来源线索少。行政非诉执行监督案件案源匮乏一直是检察监督的现实难题。尽管检察机关为拓展行政非诉执行案件进行了一些积极有效的探索,但由于法律没有规定获取案源的方式,在缺乏行政机关与法院的配合下,检察机关自行发现案件线索的能力存在一定的局限性。

  四是开展行政非诉执行检察监督的队伍力量不足。一直以来,行政非诉执行检察监督处于缺位状态,行政非诉执行检察监督办案人员办理非诉执行监督案件的理论知识缺乏,工作经验不足,发现的问题往往停留在表面或者轻微瑕疵,检察监督工作力度相对薄弱,行政非诉执行检察监督难以有效开展,一定程度上不能适应新形势下行政非诉执行检察监督工作的新要求。

  三、加强行政非诉执行检察监督的对策与建议

  (一)完善行政非诉执行相关立法,细化相关法律法规

  行政管理领域广、自由裁量度大,它既是与人民群众切身利益最密切相关的权力之一,又是最容易违法或滥用的一种权力。检察权对行政权有监督制约作用,但如果没有法律的明确规定,检察机关开展监督工作则无法可依。迫切需要进一步完善相应的法律法规,细化检察监督规则,明确行政非诉执行检察监督的具体操作内容,以更好地发挥检察机关的监督权。

  (二)强化检察建议的刚性

  加强与人民法院、行政机关的沟通,围绕重点领域和重点环节,对行政非诉执行中存在的苗头性、倾向性、普遍性问题,有针对性地提出检察建议。健全完善检察建议跟踪机制,发出的检察建议要求相关部门及时回复。要加强跟进监督、跟踪落实、跟踪问效,强化检察建议刚性,以引起相关部门的重视,努力把每一件检察建议做到刚性、做成刚性。

  (三)加大对行政非诉执行检察监督的宣传力度

  扩大宣传影响,形成良好氛围。借助检察门户网站、微信公众号、微博、检察开放日、法治宣传活动等载体,积极宣传检察机关的行政非诉执行监督职能,提高行政机关和人民群众的知晓率,提升非诉执行监督的社会认知度和影响力,达到案件办理法律效果和社会效果的统一。

  (四)加强行政非诉执行检察监督的内外部沟通协调机制建设

  一要强化内部一体化配合机制。加强线索摸排,加强检察机关内部资源及力量的整合与运用,建立民事行政检察、侦查监督、公诉等部门的双向移送、信息共享、协作配合机制,优化内部办案力量,提升工作合力。二要加强与人民法院、行政机关的联系沟通,建立健全信息通报、联席会议、衔接配合等工作机制。了解行政执法及与司法对接存在的问题,积极挖掘案件线索,形成良好的协调配合机制,化解分歧、统一认识,推动建立行政非诉执行检察监督科学发展的长效机制,提高公正司法和依法行政水平。

  (五)坚持科学发展强化行政检察队伍建设

  在新的历史条件下,要促进检察监督工作与时俱进,坚持科学发展的思路,大力加强行政检察队伍的专业化建设。加强专业学习,夯实理论基础,切实提高行政检察监督办案人员的能力和水平。充实行政检察部门的办案力量,保持业务骨干相对稳定,推动检察队伍专业化建设,以适应检察监督工作发展的需要。(作者单位:柳州市鱼峰区人民检察院)